شفاف سازی در مصادیق بازنگری

بار‌ها در طول دو دهه گذشته موضوع اصلاح قانون اساسی مطرح شده است، اما سوال اصلی اینجاست که برای اصلاح قانون اساسی باید به سراغ کدام اصول رفت؟ در این رابطه به اختصار به چند نکته اشاره می‌کنم. نکته اول آنکه، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برآمده از تلاطم‌های انقلابی است. از این‌رو به گمانم اولین اصلاح باید متوجه کوتاه نویسی در قانون باشد. این مهم از آن جهت است که در سال‌های ۵۷ و سراسر دهه شصت و هفتاد انقلابیون تصور می‌کردند برای حفظ ارزش‌های انقلاب هر موضوعی را که ارزش تلقی می‌کردند ولو آنکه بار حقوقی مشخصی نداشته باشد، می‌توانند در قانون اساسی بگنجانند. در حالی که قانون اساسی وظیفه اصلی‌اش تعیین خط مشی‌ها و اصول کلی زمامداری و رابطه دولت و ملت است و بقیه موارد را باید به قانونگذار و قوای حاکم (قوای تاسیسی) حواله بدهد.

اینکه قانون اساسی بخواهد تکلیف اقتصاد، فرهنگ و نظام اداری و اجتماعی و... را مشخص کند آن هم با نگاه و رویکرد ۴۰ سال پیش دارای ایرادات منطقی است و نمی‌تواند پاسخگوی شرایط زمان فعلی باشد. قانون اساسی جمهوری اسلامی دربرگیرنده اصول فراحقوقی متعددی است و به شدت نیاز به سبکبال شدن دارد.

این قانون باید به جای ارایه برنامه‌های اقتصادی و فرهنگی به تنظیم نظام زمامداری کارآمد، انتخابی، مقتدر، شفاف، نظارت پذیر و پاسخگو بپردازد. نظامی که موضوع حاکمیت قانون در آن جایگاه اصیل داشته و مبتنی بر قواعد نظارت و تعادل باشد و ناموس آن حقوق و آزادی‌های شهروندان باشد.

در این چهارچوب، قانون اساسی باید در سه حوزه نهاد‌ها و تنظیم قدرت، هنجار‌ها و نظام قانون‌گذاری و البته حق‌ها و آزادی‌ها مورد بازبینی قرار گیرد.

اگر بخواهیم به صورت مصداقی به برخی از موارد اشاره کنیم می‌توانیم از اصول مربوط به نظام شورایی یعنی فصل ۷ و اصول ۱۰۰ به بعد قانون اساسی یاد کنیم.

در آنجا شورا‌ها نه به مثابه یک نهاد مشورتی بلکه به عنوان یک نهاد حکمرانی محلی باید در نظر گرفته شوند و متعاقبا صلاحیت‌های جدی برای آن‌ها پیش‌بینی شود.

در حوزه حقوق و آزادی‌ها نیز باید به برخی از ممنوعیت‌ها و خط قرمز‌های ساختگی که به مرور زمان و بعضا با استناد به قانون اساسی ایجاد شده است اشاره کنیم. در این راستا باید به سمتی پیش برویم که اصالت را به آزادی انسا‌ن‌ها و حفظ حقوق آن‌ها توسط ارباب قدرت بدهیم به‌گونه‌ای که هیچ تفسیری از قانون اساسی اصالت را به محدودیت حقوق و آزادی‌های شهروندان ندهد.

درباره قوه قضاییه نیز باید به سمت ادغام قوه قضاییه و وزارت دادگستری حرکت کنیم و ساختار نهاد‌های قضایی را به گونه‌ای تنظیم کنیم تا آن‌ها طفیلی هیچ نهاد دیگری نباشند و آزادانه بتوانند بر تک تک نهاد‌های قدرت اعمال نظارت کگند. مثلا، قوه قضائیه‌ای که نتواند یا نخواهد در حوزه فرهنگ به اعمال متعدد و گسترده شورای عالی انقلاب فرهنگی نظارت کند، فاقد استقلال لازم است. یا قوه قضائیه‌ای که بازپرس‌ها و دادستان‌های آن صلابت و اقتدار لازم را در برابر نظامیان نداشته باشد، نمی‌تواند در عمل به عدالتخانه تبدیل شود و به تدریج دیگر نهاد‌ها عدالت را برای او تعریف خواهند کرد.

درباره نهاد‌های سیاسی و نهاد‌های اعمال قدرت می‌باید به اصل ۵۷ قانونی اساسی تبصره‌ای اضافه کنیم. تبصره‌ای مبنی بر اینکه نظارت رهبری بر قوای سه‌گانه هرگز به معنای تداخل صلاحیت‌ها و نفی استقلال این قوا نیست و نظارت رهبری نافی صلاحیت‌ها و اختیارات برخاسته از اراده عمومی قوای سه‌گانه نیست. ضمنا درباره نهاد سیاسی رهبری باید به توقیت و محدودیت دوره زمامداری روی آورده و نظارت پذیری کامل آن را در برابر برگزیدگان ملت بپذیریم. تغییر در ترکیب عضوی همگن و ساختار غیرپارلمانی مجلس خبرگان هم ضرورتی آشکار است. هیچ نهاد نظارتی با ترکیب عضوی تک شکل و تنوع گریز نمی‌تواند به اهداف نظارتی خود نایل آید. در مجلس خبرگان حضور دیگر اقشار و اصناف در کنار روحانیون ضروری است. رهبری در نظام جمهوری اسلامی جایگاه فراصنفی دارد و در انتخاب و نظارت بر عملکرد او هم باید همه اقشار و اصناف را مشارکت داد.

درباره اصل ۵۸ و ۷۱ قانون اساسی که صلاحیت قانون‌گذاری را در انحصار مجلس شورای اسلامی قرار می‌دهد نیز باید تصریح شود که مجلس بتواند برخی از امور قانون‌گذاری را به قوه مجریه تفویض کند. به تعبیری لازم است قانون‌گذاری تفویضی را در پاره‌ای امور به رسمیت بشناسیم.

ما در اصل ۸۵ با این موضوع روبه رو هستیم که سمت نمایندگی قائم به شخص است و قابل واگذاری نیست، اما مجلس می‌تواند تصویب دایمی اساسنامه‌های سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی را به کمیسیون‌ها یا به دولت تفویض کند. در همین اصل ۸۵ باید تصریح شود مجلس می‌تواند وضع پاره‌ای از قوانین را به دولت واگذار کند و البته سازوکار نظارتی را هم برای آن پیش‌بینی کند. در اصل ۸۶ هم باید تصریح شود که به هیچ‌عنوان نباید به مصونیت پارلمانی خدشه‌ای وارد شود. متاسفانه تفسیری که شورای نگهبان از این اصل ارایه کرده است تفسیر سخت‌گیرانه‌ای است و در کنار نظارت انقباضی این نهاد بر انتخابات شجاعت نمایندگی را از نمایندگان مجلس سلب می‌کند.

همچنین درباره اصول مربوط به شورای نگهبان نیاز به یک بازنگری جدی داریم. به طور مثال، با اصلاح اصل ۹۱ قانون اساسی باید در انحصاری که برای ۱۲ عضو شورای نگهبان در نظر گرفته شده است تجدیدنظر شود. چنانچه این انحصار برداشته شود، راه برای ورود تکثر و تنوع به ترکیب شورای نگهبان باز خواهد شد. در حال حاضر اصل ۹۱ به گونه‌ای نوشته شده است که امکان اجرای یکجانبه را فراهم می‌کند. مجلس هیچ نقشی در انتخاب فق‌ها ندارد و درباره انتخاب حقوقدان‌ها نیز عملا مفهوم انتخاب بی معنا شده است. دقیقا به همین دلیل است که شورای نگهبان نمی‌تواند با واقعیت‌های روز ارتباط مناسب برقرار کند و پیشران یک نظام حقوقی-سیاسی کارآمد و پاسخگو باشد. اضافه شدن هفت خوان تشخیص مصلحت هم قصه پر غصه‌ای است که عملا نظام قانونگذاری را با کندی و تطویل روبرو کرده است.

مهم‌ترین بخشی که باید اصلاح شود فصل هشتم قانون اساسی و اصول مربوط به رهبری است. اولین اصلاحی که باید در اصول ۱۰۷ به بعد قانون اساسی مورد نظر قرار گیرد، روشن شدن تکلیف مناسبات نهاد رهبری با نهاد ریاست‌جمهوری است. مشکل اصلی جمهوری اسلامی ایران دقیقا موضوع ارتباطات مبهمی است که بین فصل نهم و هشتم قانون اساسی وجود دارد.

تا زمانی که مناسبات فصل نهم (ریاست‌جمهوری) و هشتم (رهبری) مشخص و ابهام‌زدایی نشود ما در نظام جمهوری اسلامی شاهد ناکارآمدی‌ها، تعدد و پراکندگی نهاد‌ها و قوای سیاسی – اداری خواهیم بود. منشأ اصلی ناکارآمدی در جمهوری اسلامی ایران نامشخص بودن این مناسبات است.

به گمان من رویکرد متن قانون اساسی جمهوری اسلامی حاکمیت مردم سالار یکپارچه با نگاه دینی است، اما متاسفانه در طول چند دهه گذشته این یکپارچگی سیاسی از میان رفته است و عملا به یک حکمرانی جزیره‌ای که من آن را حکمرانی ۷۲ دولت نام گذاشته ام، ایجاد شده است. برای اثبات این مدعی لازم نیست راه دوری برویم. کافی است به محاکم دادگستری رجوع کرده و تعداد دعاوی مطرح شده توسط نهاد‌های انقلابی علیه دولت و دولت علیه آن‌ها را برشماریم. گویی شخصیت حقوقی واحد حکومت از میان رفته است. ۷۲ دولت اگر به اصلاح و کارآمدسازی خود دست نزند، هر آن ممکن است اژد‌های خفته ۷۲ ملت را بیدار کند.

درباره نهاد‌های خاص مانند صدا و سیما، شورای عالی امنیت ملی، شورای انقلاب فرهنگی و... هم سخن بسیار است. مثلا، در ساختار و سازمان صدا و سیما حتما باید بازبینی صورت گیرد چرا که سازوکار‌های موجود به هیچ عنوان پاسخگوی نیاز‌های زمانه نیست. این نهاد عریض و طویل رسما عرصه را به رسانه‌ها و رقبای جدیدالظهور باخته، اما همچنان در حال مبارزه و هدر دادن سرمایه‌های بیت المال است.

مورد دیگری که حتما باید اصلاح شود و اتفاقا یکی از علل ناکارآمدی و شکست نظام قانونگذاری است، نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام است. این نهاد در دهه ۶۰ به دلیل پایبند نبودن شورای نگهبان به مقتضیات زمان و مبانی حقوق حکمرانی تشکیل شد درحالی که اگر شورای نگهبان همانطور که در قانون اساسی ذکر شده است به مصلحت عمومی قانون بنیاد پایبند بود، دیگر نیازی به نهاد ثالث به نام مجمع تشخیص مصلحت نظام نداشتیم. اساسا تشخیص مصلحت یک عمل تفسیری است که داور یا قاضی آن را در مقام تفسیر و به صورت خودجوش انجام می‌دهد. هیچ تفسیری نباید مغایر با منفعت‌ها و مصلحت‌های عمومی باشد.

در چهل سال گذشته ناکارآمدی یک نهاد همواره منتهی شده است به ایجاد نهاد‌های دیگر. نهادسازی‌ها از قواعد عقلانی و تجربی بهره نمی‌گیرند. نهادی ساخته می‌شود. هاله‌ای از قداست دور آن تنیده می‌شود. چند صباح دیگر که ناکارآمدی آشکار می‌شود، در انحلال آن تعلل می‌ورزند و برای رسیدن به کارآمدی نهاد‌های دیگری سر از خاک برمی آورند. این داستانی است که فرآیند نهادسازی در همه حوزه‌های اقتصادی و فرهنگی و سیاسی طی می‌کند و مدیریت و بودجه عمومی را اسیر خود کرده است. درباره مجمع تشخیص نیز همین رویه کم و بیش اتفاق افتاده است. از این رو، اگر قرار باشد به سمت اصلاح قانون اساسی حرکت کنیم باید نهاد شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام را با یکدیگر ادغام کرد و یک دادگاه قانون اساسی با استاندارد‌های روز تشکیل داد.

در پایان، تاکید می‌کنم که بدون بازنگری در قانون اساسی مکتوب، عرفی و رویه‌ای موجود ناکارآمدی‌های فعلی بازتولید خواهد شد.